Les recettes fiscales jouent un rôle majeur dans le financement des États. Dans notre pays comme dans les autres pays en développement, l’Etat demeure sans conteste le premier employeur à travers les salariés de la fonction publique et aussi, le premier donneur d’ordres à travers les commandes de marchés publics. Des irrégularités dans les flux de recettes fiscales, voire l’interruption de ces flux à la suite d’évènements de crise sont donc susceptibles d’entrainer des conséquences économiques et sociales particulièrement graves. Un manque de maîtrise des risques de crise relatifs à la mobilisation des recettes fiscales peut entraîner des difficultés financières pour l’Etat, mais aussi un blocage global de l’ensemble de l’économie à travers des défaillances en chaîne des opérateurs et des banques. Ce manque de maîtrise des risques de crise peut occasionner des troubles sociaux majeurs, voire une déstabilisation de l’Etat. Aussi, est-il justifié que, parmi les objectifs essentiels de notre administration fiscale, figure une mobilisation aussi régulière que possible des recettes fiscales, objectif qui requiert leur sécurisation.
Le bon fonctionnement et l’efficacité de l’administrations fiscale, conditions essentielles de la régularité des recettes fiscales, peuvent être altérés par diverses menaces de crise. Les chocs macroéconomiques, particulièrement fréquents dans les pays à économie primaire, affectent de manière périodique la collecte des recettes fiscales. Ils constituent une première catégorie de menaces : des comportements de démobilisation fiscale se produisent souvent dans les périodes de boom de produits primaires (produits agricoles ou produits miniers) en raison de l’augmentation brutale du volume de recettes non fiscales prélevées sur ces produits.
Au contraire, en raison de la rigidité des comportements, il est difficile dans les périodes de forte baisse des recettes non fiscales de susciter, afin de rééquilibrer les finances publiques, une remobilisation des recettes fiscales surtout en période de conjoncture défavorable.
Une organisation administrative ou une législation fiscale inadaptées, une faiblesse des contrôles des contribuables et une maîtrise insuffisante des comportements des personnels des administrations fiscales amoindrissent le niveau des recettes fiscales et sont susceptibles d’en affecter la régularité.
Des « événements de crise » peuvent aussi compromettre le fonctionnement des administrations fiscales et donc entraîner instabilité et pertes de recettes fiscales. Les évènements de crise, qui se produisent selon une périodicité et une intensité aléatoire, sont d’une grande diversité : mouvements sociaux de grande ampleur ne concernant pas directement l’administration fiscale mais qui sont susceptibles de l’affecter, mouvements sociaux internes aux administrations fiscales, troubles civils, émeutes, terrorisme, agressions externes ou internes des systèmes d’information, défaillances de l’approvisionnement en électricité et dans l’accès aux télécommunications, tremblements de terre, ouragans, inondations, incendies, …
La gestion des chocs macroéconomiques, en raison de leur caractère exogène, échappe largement à la compétence des responsables des administrations fiscales. Il n’est donc pas étonnant que la réponse à ces chocs ne constitue pas un axe prioritaire de la stratégie des administrations fiscales et cela d’autant plus que l’occurrence de ces chocs est aléatoire. Leur gestion apparait comme un objectif secondaire par rapport à l’objectif prioritaire d’accroître les recettes fiscales.
Les administrations fiscales et offices de recettes doivent faire face à des risques divers, c’est-à-dire à la probabilité qu’un fait, un événement, entrainant des conséquences dommageables, se produise. Ainsi, ces entités gèrent de manière quotidienne des risques liés à l’incivisme fiscal (défaut d’immatriculation, fiscalisation des nouveaux immatriculés, défaillance déclarative ; déclarations sans paiement ; défaut de sincérité des déclarations ; non apurement des arriérés fiscaux, etc.) et mettent en place des stratégies de modernisation pour réduire ces risques.
Cependant, à côté de ces risques dont la gestion relève des tâches courantes des services fiscaux, d’autres catégories de risques, les « risques de crise », demeurent encore largement ignorés alors qu’ils sont susceptibles d’affecter profondément le fonctionnement et l’efficacité des administrations fiscales. Il s’agit de risques de crise endogènes aux administrations fiscales (mouvements de grève du personnel, dysfonctionnements du système informatique, etc.) ou exogènes (chocs macroéconomiques, troubles civils, catastrophes naturelles, etc.) qui, lorsqu’ils se réalisent, peuvent entraîner des irrégularités dans les flux de recettes, une interruption des rentrées fiscales, de graves troubles sociaux, voire une déstabilisation des autorités gouvernementales. Compte tenu de la gravité de ces conséquences, il est impératif d’intégrer l’analyse des « risques de crise » dans le pilotage des activités des administrations fiscales ou des offices de recettes des pays en développement : outre le financement du développement, les enjeux principaux des risques de crise concernent la stabilité politique, économique et sociale, ainsi que la préservation et/ou le renforcement de l’Etat de droit. Aussi, l’objectif de la sécurisation des recettes fiscales est-il de mettre à la disposition de la Guinée ; une démarche méthodologique opérationnelle pour sécuriser les recettes fiscales. Il s’agit à l’avenir de gérer de manière aussi efficace que possible, les différentes catégories de risques de crise susceptibles d’affecter la régularité des recettes fiscales. Déclinée en actions et instruments de sécurisation des recettes fiscales, la démarche doit être définir dans le Plan d’Action qui vise à sécuriser les recettes fiscales : afin d’éviter les coûts découlant d’une action déterminée ex post au fil des évènements, le Plan d’Action doit dégager les principes d’une stratégie opérationnelle à adapter au contexte spécifique de notre pays pour réduire au minimum les coûts entraînés par la survenue des évènements de crise.
En l’absence de gestion des chocs de recettes par d’autres services de l’Etat, notamment par les services d’analyse du Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget (Cellule de politique fiscale ou Conseiller fiscal), les chocs macroéconomiques ne peuvent être ignorés par l’administration fiscale. Les conséquences des chocs macroéconomiques sont d’une telle ampleur pour la mobilisation des recettes fiscales qu’une prise en charge par l’administration fiscale est nécessaire dès lors que les services de l’Etat, qui devraient être concernés au premier chef ne s’investissent pas dans la gestion de ces chocs. A minima, l’administration fiscale doit réunir les informations et effectuer les analyses relatives aux effets des chocs macroéconomiques sur les recettes fiscales afin de fournir les éléments nécessaires aux prises de décision des autorités.
La deuxième catégorie de menaces (organisation administrative ou législations fiscales inadaptées, faiblesse dans la gestion des moyens matériels et humains, etc.) relève de l’administration courante de l’impôt et présente donc un caractère en grande partie endogène relativement à l’administration fiscale Guinéenne.
Dr MAMADOU ALIOU BAH, Inspecteur Principal des Impôts.
