Ouverte sur l’océan Atlantique, la République de Guinée, dont la capitale est Conakry, s’étend sur 245 857 Km². Ses frontières actuelles ont été tracées par les puissances coloniales entre 1895 et 1911. Elle est limitée au Nord-Ouest par la Guinée – Bissau, au Nord par le Sénégal, à l’Est par le Mali, au Sud-Est par la Côte d’Ivoire et au Sud par le Liberia et la Sierra Leone. Avec plus de 7 millions d’habitants au dernier recensement de 1996, le taux de croissance démographique s’élevait à 2,7. (Il y en aurait aujourd’hui plus de 10 222 000).
Durant la colonisation, la France avait imposé un système d’administration identique à celui appliqué sur les autres territoires africains de son empire colonial. Sous l’autorité d’un gouverneur général, le pays était divisé en vingt-neuf cercles, eux-mêmes dirigés par un commandant.
Les chefferies traditionnelles avaient été transformées et leurs structures bouleversées. Premier pays de l’Afrique francophone à avoir accédé à l’indépendance en 1958, la Guinée, devenue la République Populaire Révolutionnaire, a subi, durant plus de vingt-cinq ans, la dictature d’Ahmed Sékou Touré. A sa mort, en 1984, les militaires ont conduit la libéralisation de l’économie, puis la démocratisation du pays.
Après 24 ans de pouvoir militaire du Général Lansana Conté et quelques années de règne du Capitaine Moussa Dadis Camara, la transition a été conduite par le Général Sékouba Konaté. Depuis novembre 2010, le Professeur Alpha Condé est Président de la République et le 05 septembre 2021, à la suite d’un coup d’Etat le Colonel Mamadi DOUMBOUYA devient le Président de la République. La Guinée offre dans son ensemble un contraste saisissant. C’est à la fois un pays très riche en ressources naturelles et très pauvre en termes de croissance de revenus et d’indicateurs sociaux.
La pauvreté est inégalement répartie entre les régions. Le pays dispose de grandes potentialités économiques apparaissant dans les quatre principales régions naturelles : un sol riche en Basse – Guinée avec une pluviométrie abondante, de vastes plaines fluviales en Haute-Guinée, un climat tempéré et traditionnellement favorable à l’élevage au Fouta Djallon et une zone abritant la forêt tropicale. Le sous-sol est doté d’immenses réserves de minerais dont un tiers des réserves mondiales de bauxite, plus de 2 milliards de tonnes de minerais de fer à haute teneur en or et en diamant, sans compter les réserves non exploitées d’uranium, de manganèse et de pétrole.
D’autre part, tous les cours d’eau d’Afrique de l’Ouest, du Niger au fleuve Sénégal, prennent leur source en Guinée, d’où l’appellation de « Château d’eau de l’Afrique de l’Ouest ». Les chutes d’eau répertoriées constituent le plus grand potentiel de barrages hydroélectriques de la sous-région.
En dépit de ce potentiel, la Guinée n’a jamais connu une croissance économique forte depuis son indépendance en 1958. Les indicateurs de pauvreté restent préoccupants : un PNB par habitant de 360 dollars US, un taux d’inflation de 5,4%, un taux de croissance de 3,6% et un taux d’alphabétisation des adultes de 36%. Le taux de prélèvement par rapport au PIB s’établit à environ 10%, malgré une contribution du secteur minier d’environ 2% du PIB. La croissance a toujours été plus faible que l’accroissement de la population (3%).
Encore aujourd’hui, certaines populations manquent d’électricité dans les zones rurales, et même dans les grandes villes, y compris Conakry.
En 2022, les indicateurs socio-économiques publiés par les institutions de Bretton Woods ont montré que 50% des habitants n’avaient toujours pas accès à l’eau potable, que le taux d’alphabétisation des adultes n’était que de 30%, et que le revenu par tête n’était que de 410 dollars, soit environ 1 dollar par jour pour la majorité de la population. Ce déséquilibre a eu pour conséquence un endettement extérieur excessif qui atteignait, en cette même année, 3,2 milliards de dollars, soit 101,5% du PIB. Le financement monétaire du trésor s’est traduit par une création monétaire, une baisse de la valeur du franc guinéen, une hausse du taux de change, ainsi que par une forte inflation et, donc, une perte du pouvoir d’achat.
A l’accession du pays à l’indépendance, en 1958, la Guinée bénéficiait d’une agriculture relativement prospère, le pays était autosuffisant en cultures vivrières et enregistrait des exportations de rentes substantielles, ayant quasiment disparu en 1984. Les difficultés à développer des relations pacifiques avec les partenaires occidentaux ont alors conduit le pays vers de nouveaux horizons. Une gestion économique centralisée a été mise en œuvre avec plusieurs plans de développement successifs, en vue d’améliorer le niveau de vie, de promouvoir le monde rural et de favoriser l’accès aux produits alimentaires, entre autres. Ces objectifs n’ont jamais été atteints à cause du manque de financement et de certains manquements dans la gestion.
Dès 1960, une société nouvelle s’était formée, basée sur une centralisation administrative et politique très poussée, une forte présence de l’Etat, et un secteur privé timide, voire marginalisé. Puis, à la fin de la première République, le 3 avril 1984, la situation économique était désastreuse et les entreprises publiques défaillantes. Le revenu moyen d’un Guinéen était de 250 dollars par an, l’un des plus faibles du monde. La banque centrale, manquant de devises, avait accumulé d’importants arriérés de dette extérieure. L’infrastructure routière a été pratiquement détruite et les équipements sont devenus obsolètes. De leur côté les usines ne tournaient qu’à 20% de leur capacité. A cause du manque de devises, les populations vivaient dans une pénurie permanente. Quant au domaine manufacturier, encore embryonnaire, il ne contribuait qu’à hauteur de 3% du PNB et l’économie dépendait des exportations de bauxite et de ses dérivés. La dette extérieure représentait 80% du PNB, tandis que le service annuel de la dette correspondait à 40% des recettes d’exportation, avec une progression des importations des denrées alimentaires. Les déséquilibres persistants à l’intérieur du système ont renforcé les pesanteurs : les secteurs miniers, s’ils représentaient 95% des exportations, employaient moins de 8% de la population et ne participaient qu’à hauteur de 22% à la formation du PIB tandis que l’agriculture occupait 75% des activités. D’autre part, les tentatives de collectivisation, l’étatisation de l’économie, l’imposition de normes aux paysans, la fixation des prix et la surévaluation de la monnaie n’inclinaient guère à la stimulation de la production économique.
En 2010 et 2021, le pays souffrait toujours d’un déficit budgétaire chronique, la croissance du pays variait autour de 2,5 à 3%. La Banque Centrale de la République de Guinée (BCRG) a fortement contribué à financer les dépenses par l’émission monétaire. Le gouvernement a hérité des marchés publics, signés durant cette période pour une valeur globale de plus de 13 600 milliards de francs guinéens.
De plus, la masse monétaire avait doublé : de 4 727, 2 milliards de GNF en 2008, elle avait atteint 10 367, 9 milliards en 2020 avec une forte poussée inflationniste, passée de 7,9% fin 2019 à 21% en 2021. S’en est suivi une réduction drastique du pouvoir d’achat de la population dont 55% vivant sous le seuil de pauvreté. En septembre 2012, les créanciers de l’Etat de Guinée s’accordent sur l’effacement de la dette du pays de près de 2,5 milliards de francs guinéens. La Banque mondiale et le Fonds Monétaire International décident, en effet, d’alléger la dette multilatérale guinéenne d’un montant équivalent à 2,1 milliards USD.
En octobre de la même année, le Club de Paris accorde une annulation quasi-totale de la dette à la République de Guinée dans le cadre de l’initiative renforcée en faveur des pays pauvres très endettés. Il efface 356,3 millions de la dette extérieure, soit une annulation de 99,2% de sa dette bilatérale – passée de 661,2 millions de dollars à 5,3 millions US.
En voici le Contrat de Performance entre le Ministère Du Budget et la DGI.
En effet, ce contrat oblige la Direction Générale des Impôts à s’engager autour d’un nombre limité d’objectifs stratégiques, déclinés en objectifs opérationnels fixés en fonction des priorités du Gouvernement. Il engage en revanche, le Ministre du Budget à mettre à la disposition de la Direction Nationale des Impôts des ressources matérielles et financières et à lui apporter l’appui nécessaire pour la réalisation de ses objectifs. Chemin faisant, pour réussir sa politique budgétaire dans une dynamique tant recherchée, et pour accroitre les recettes fiscales dans une perspective d’efficacité touchant l’imposition sur le revenu également, il s’est avéré nécessaire que le département en charge des finances publiques se penche sur la problématique ou politique d’objectifs contractualisés entre les grandes régies de recettes du pays (DGI, et DGD) et lui. Ce contrat de performance vise deux grands objectifs (stratégiques et opérationnels). Quels sont à cet égard, les objectifs stratégiques et opérationnels visés par ce contrat de performance que signent tous les ans les régies financières avec le département de tutelle ?
Les objectifs stratégiques
Concernant les objectifs, ils sont fondés sur quatre piliers fondamentaux à savoir : la promotion du civisme fiscal grâce aux services de qualité que l’administration fiscale doit rendre aux usagers et à la simplification des procédures et des textes qui régissent le droit fiscal en vue de faciliter l’acceptation de l’impôt et son paiement aux assujettis ; la mobilisation accrue des recettes fiscales de l’Etat et des collectivités en vue de couvrir les besoins budgétaires sans cesse croissants de la puissance publique et ses démembrements ; la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales par le renforcement des dispositifs en matière de contrôle fiscal ; l’élargissement de l’assiette fiscale en mettant dans le panier ou paquet fiscal les contribuables qui échappent à la gestion et au contrôle du fisc d’une part et en fiscalisant pertinemment et efficacement les opérateurs économiques évoluant dans le secteur informel.
Les objectifs opérationnels
En revanche, les objectifs opérationnels sont des variables liées au fonctionnement des éléments constitutifs de la technique fiscale que sont : l’assiette, la liquidation, le contrôle et le recouvrement des impôts et taxes. Ce sont des variables de plusieurs natures exprimées en pourcentage par rapport à telle ou telle spécifique liée à la gestion fiscale en Guinée. Il s’agit entre autres : de la réduction drastique du taux de défaillance déclarative en matière de TVA et d’IS ou de BIC ; de l’affaissement du taux des restes à recouvrement au minimum possible ; du traitement diligent des contentieux fiscaux dans les délais par l’administration fiscale ; du taux de couverture des risques en matière d’enquêtes qui doit être conséquent ; du taux de couverture du contrôle fiscal dans l’ordre de 30% avant 2023 doit être rehaussé passant de 30 % à 40% pour 2024.
Somme toute, il appartiendra à toutes les parties contractantes de respecter scrupuleusement les termes de ce document si l’Etat voudrait réussir ce pari qui nous semble incontournable pour accroitre la performance du système fiscal guinéen et particulièrement l’imposition sur le revenu.
En d’autres termes, pour répondre aux impératifs de performance et d’efficacité du système fiscal, nous recommanderions que les indicateurs de performance décrits ci- haut soient révisés et bien adaptés au contexte contributif réel du pays et que l’autonomie de gestion et de décision soit absolument accordée à l’autorité de la DGI.
Dans le cas contraire, ce contrat de performance serait une simple coquille vide.
Le Contrat de Performance entre la DGI et ses services centraux
La Direction Générale des Impôts (DGI), dans le souci d’accroitre ses performances traduites dans le contrat qu’elle signe tous les ans avec le ministère de tutelle, elle se voit également dans l’obligation de décliner le même contrat entre ses services centraux et elle. Cela, dans l’optique d’assurer une gestion participative, saine et efficace au niveau de tous les maillons de la chaine de l’appareil fiscal impliqués surtout dans les opérations d’assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts et taxes relevant de leur compétence.
Au niveau de l’administration centrale de la DGI, les services concernés sont : la Direction des Grandes Entreprises (DGE) comprenant en sein deux (2) services : Gestion des Dossiers. Chaque service comporte au moins trois sections ; la Direction des Moyennes Entreprises (DME) comprend également deux (2) services : Gestion des Dossiers. Chaque service comporte au moins trois sections à l’instar du DGE. Dans le processus de déclinaison de contrat de performance, le Directeur Général des Impôts signe ce contrat a priori avec les chefs de services des Grandes Entreprises et Moyennes Entreprises et a postériori les deux chefs de services concernés signent avec les chefs de divisions et les derniers signent avec les chefs de sections de leur ressort administratif.
En Conclusion, les indicateurs de performance dans le contrat initial signé entre le département et la DGI sont presqu’identiques à ceux déclinés entre la DGI et les services centraux opérationnels. Il convient de noter en passant que les services centraux de pilotage, excepté l’inspection générale des services fiscaux, ne sont pas concernés par ce contrat de performance en termes de déclinaison.
Décliner le contrat de performance entre la DGI et ses services déconcentrés
Les services déconcentrés de la Direction Généra des Impôts du point de vue étendue territoriale débutent par les cinq communes de la capitale Conakry y compris le gouvernorat de la ville du même nom, pour finir par les 33 préfectures de la Guinée sans ignorer les sept régions administratives. En effet, dans chaque commune et préfecture la DGI est représentée par un chef de section des Impôts. Tandis qu’au niveau régional, elle est représentée par un inspecteur régional des Impôts. Dans le cadre de la déclinaison du contrat de performance entre les autorités de la DGI et les services déconcentrés concernés, il appartient dans un premier temps que le Directeur Général des Impôts par délégation accordée à l’inspecteur général des services fiscaux signe ce contrat avec les inspecteurs régionaux des Impôts, et dans un second temps, ce document est signé entre les inspecteurs régionaux des Impôts et les chefs de sections des Impôts des préfectures ; puis enfin, l’inspecteur général des services fiscaux avalise ce contrat avec les chefs de service communaux des Impôts de la vile de Conakry y compris le gouvernorat du même nom.
En conclusion, ce qui est important de souligner ici est que, le contrat de performance ne peut avoir sa vraie portée en termes d’efficacité si et seulement si les dispositions qu’il contienne sont strictement respectées par les différentes parties, si l’autonomie de gestion des ressources matérielles, financières et humaines est observée à la lettre par le département de tutelle. C’est à ces seuls prix que le contrat de performance pourrait avoir sa justification et sa raison d’être en tant que levier d’efficacité pour qualifier davantage le système fiscal et implicitement l’imposition sur le revenu en République de Guinée. Face à ces maux désastreux constatés au sein du système administratif guinéen pénalisant le rendement de toutes les économies d’Etat y compris les administrations publiques ; il nous a paru important de proposer quelques mesures pertinentes de reformes que voici : mettre en place des dispositifs administratifs consistant à bien distinguer les services centraux opérationnels des services centraux de pilotage ; bannir entièrement le système de concussion qui gangrène l’esprit des gestionnaires des dossiers ; former en comptabilité publique et en droit fiscal les cadres n’ayant pas reçu de formation au métier de fiscaliste ; former continuellement les gestionnaires des dossiers à l’outil informatique ; centraliser la gestion de la fiscalité immobilière qui, de nos jours constitue un des talons d’Achilles de notre système fiscal en dépit de la croissance exponentielle de la matière imposable dans le secteur immobilier et des revenus importants qu’encaissent les propriétaires fonciers.
Dr MAMADOU ALIOU BAH, Inspecteur Principal des Impôts.
