L’évaluation de l’assiette de la TVA sur les transactions internes ou au cordon douanier soulève d’importantes difficultés. La TVA est établie au vu d’une déclaration du contribuable faisant état de son chiffre d’affaires.
Plusieurs raisons expliquent les limites du régime déclaratif en Guinée. Celui-ci s’appuie sur une logistique complexe que l’administration assure souvent dans des conditions difficiles.
Le support de ce régime, c’est-à-dire l’imprimé de déclaration, soulève déjà de grandes questions : comment assurer la disponibilité de ces imprimés dans une administration très pauvres en moyens ?
Comment concevoir un imprimé adapté à des catégories de contribuables hétérogènes, peu alphabétisés et ne possédant pas correctement la langue officielle de l’administration ?
Souvent, l’administration fiscale, pour satisfaire ses propres besoins en information ou ceux d’autres administrations, essaie de collecter un grand nombre de renseignements au risque de décourager le contribuable. Dans ces conditions, seule une petite minorité d’entre eux peut satisfaire à ces obligations déclaratives.
Par ailleurs, la circulation des déclarations entre le contribuable et l’administration est à l’origine d’importantes difficultés en raison de l’absence de distribution postale générale, de problèmes d’adressage et de l’éloignement des administrations. Une des conditions d’efficacité du régime déclaratif guinéen est que l’administration fiscale détecte rapidement les personnes défaillantes et les fraudes puisque le contribuable évalue lui-même son chiffre d’affaires, base de détermination de l’impôt.
Or, il est clair que ces défaillants sont difficilement identifiés. Compte tenu du nombre élevé de défaillants ou de déclarations erronées, il serait nécessaire que l’administration puisse aisément redresser les déclarations minorées, relancer et taxer d’office.
La crise des liaisons entre les administrations, la qualité médiocre des éléments de recoupement, les difficultés d’identification et de localisation des contribuables n’autorisent cette procédure que pour une minorité de redevable qui, précisément, tend à satisfaire aux obligations. Pour ceux en marge de la légalité, la probabilité d’échapper à la taxation d’office est élevée.
Du fait de cette situation, le système de la TVA, en Guinée, présente l’inconvénient de mobiliser des moyens administratifs importants dans des tâches matérielles de collecte de déclarations et de relance. Les services de gestion n’ont alors que peu de temps à consacrer à des opérations de contrôle qui devraient déboucher sur des taxations d’office ou des redressements.
Le contrôle et ses corollaires, le redressement de déclarations minorées ou taxation d’office, qui devraient constituer une priorité, entraînent souvent, en raison de leur mauvaise qualité, des contestations et une accumulation de cotes irrécouvrables. Les mesures d’incitation, fréquemment mises en œuvre dans des conditions défavorables, ne permettent pas de canaliser les contribuables vers le régime déclaratif.
De même, les systèmes de quitus se révèlent d’une faible efficacité bien que leur logique paraisse séduisante. Rappelons que le principe du quitus consiste à assortir l’octroi d’avantages, la délivrance de documents d’identité, de titre de patentes, l’obtention de droits à déduction fiscale, l’accès à des marchés publics… à des conditions préalables (souscription d’une déclaration, versement de l’impôt…). Ce système est rendu inopérant par différentes manœuvres. Le quitus est parfois délivré contre la promesse d’acquitter la dette.
Dans d’autres cas, les contribuables effectuent la formalité requise avant de disparaître : par exemple, un des fichiers de TVA analysé comprend de nombreuses immatriculations de complaisance d’entreprises de bâtiments et travaux publics désireuses, à un moment donné, de soumissionner un marché public. L’assiette de la taxe sur le chiffre d’affaires ou de la TVA est déterminée, dans le cas des contribuables du secteur informel, selon la procédure d’évaluation d’office ou du forfait négocié. La mise en œuvre de cette procédure, qui concerne en théorie une grande part de la population fiscale du commerce et de l’artisanat, entraîne souvent des abus. Il arrive en effet que les forfaits ne sont pas évalués en fonction des éléments objectifs prévus par les textes.
Ainsi, les forfaitaires ne disposent pas forcément de documents (du livre coté et paraphé prévu par la loi). Les résultats forfaitaires sont fixés, le plus souvent, à l’issue d’un contrôle, d’une « négociation » entre l’agent de l’administration et le contribuable. Bien évidemment, la sous-évaluation de l’assiette de l’impôt est générale.
De plus, la gestion administrative des forfaits peut être entravée par des complications inutiles. Le système forfaitaire, tel qu’il est mis en œuvre, n’est pas très approprié. Certains contribuables à l’activité importante parviennent à se dissimuler à l’aide de ce régime qui constitue aussi un facteur de corruption pour l’administration.
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L’incapacité de l’administration douanière à appréhender correctement l’assiette de la TVA au cordon douanier constitue une des causes importantes de l’inadaptation du système de la TVA en Guinée. La minoration de l’assiette douanière résulte de trois phénomènes :
Tout d’abord, la contrebande est très répandue en Guinée. L’intérêt de la fraude est considérable : il découle, soit de l’importance de la taxation, soit de restrictions quantitatives.
En raison de leur longueur et de leurs caractéristiques géographiques, les frontières sont particulièrement propices à la contrebande, et les risques encourus par les instigateurs du trafic sont faibles. Les flux de marchandises empruntant les voies légales sont aussi l’objet de déperdition en raison de carences graves dans les procédures de dédouanement.
Fréquemment, des chargements complets échappent, grâce à diverses complicités, à toutes formalités douanières. En raison de cette situation, les importateurs de cigarettes ont formé un groupement qui a négocié un tarif forfaitaire à verser au trésor. …
Ce système permet d’éviter que ces importateurs ne se lancent dans les anciennes pratiques qui consistaient à contourner la douane et à introduire frauduleusement les marchandises sur le territoire guinéen. Cette pratique a fait perdre à l’Etat d’énormes recettes fiscales au cordon douanier.
Ensuite, ainsi que cela a été souligné plus haut, la multiplication des exonérations constitue un facteur fondamental de réduction de l’assiette fiscale légale. De surcroît, la difficulté de l’administration à contrôler ces régimes d’exception est à l’origine de fraudes importantes.
Enfin, la sous-estimation de la valeur des marchandises à dédouaner contribue encore à minorer l’assiette de la TVA à l’importation.
Au moment où de nombreuses restrictions quantitatives ont été supprimées, une évaluation correcte de la valeur paraît cruciale pour assurer des recettes douanières suffisantes.
Le plus souvent, l’administration est contrainte d’admettre la valeur déclarée par le contribuable. La technique de révision des déclarations se révèle peu efficace en raison d’importants dysfonctionnements de l’administration douanière : absence de sélectivité des contrôles, faible productivité des services souffrant de pénuries d’information, de manque de moyens, d’une organisation souvent inadaptée et d’une grande vulnérabilité à la corruption.
Ce constat met en évidence les résultats plutôt décevants de la sous-traitance du contrôle de la valeur à des organismes extérieurs.
Des erreurs peuvent subsister dans l’estimation de la valeur. De plus, après un temps d’observation, les contribuables s’adaptent à cette intervention. Également, les importateurs doivent accomplir une formalité supplémentaire allongeant des détails de dédouanement déjà trop longs, tandis que le coût de cette intervention semble élevé. La sous-traitance apparaît plutôt comme une solution d’urgence quand l’administration des douanes se trouve dans une situation particulièrement difficile. Ce recours ne devrait pas constituer un obstacle à la mise sur pied progressive d’un véritable contrôle de la valeur réalisé par les services des douanes. Le coût d’un service de la valeur efficace serait certainement très inférieur à celui de l’intervention des organismes extérieurs ; toutefois l’attribution de moyens financiers suffisants aux services des douanes ne constitue pas l’unique problème à résoudre.
Dr MAMADOU ALIOU BAH, Inspecteur Principal des Impôts.
