Avant la signature de l’Arrêté n°952/MEF/MDB/2011 du 27 décembre 2011 portant organisation et attributions de la Direction Générale des impôts, le FMI avait dépêché auprès de la DGI guinéenne en 2018 une mission d’AFRITAC de l’ouest en vue d’examiner l’organigramme structurel et opérationnel de cette direction. Chemin faisant, cette mission a eu à faire l’analyse approfondie de la situation et conséquemment en tirer les leçons qui s’imposent dans un rapport qui a été communiqué tant au département de tutelle qu’à la DGI à cet effet.
Les points forts de ce document tournaient autour des éléments ci-après :
- Confusion d’attributions entre les services centraux de pilotage et les services centraux opérationnels ;
- Chambardement d’attributions entre les services déconcentrés de pilotage et les services déconcentrés opérationnels ;
- Proposition d’un nouvel organigramme plus pertinent et plus adapté aux réalités des services.
Concernant le premier point, la mission a constaté qu’il y a des services au niveau central qu’il faut nécessairement les dissocier du pilotage de l’opérationnel : la direction des Grandes Entreprises (DGE), la direction des Moyennes entreprises (DME) et quelques divisions techniques telles que la division fiscalité immobilière, la division communication, etc.
Autrefois, la DGE et la DME avaient la double casquette de pilote et de gestionnaire, donc juge et partie en matière fiscale. Or, en cas de dérapage ou de contentieux d’assiette des impôts lors d’un contrôle sur pièces ou sur place de tel ou tel contribuable, ils avaient toute la suprématie nécessaire liée au processus à tel point qu’on les appelait quelque fois les « services omnipotents de la DGI ».
Les corollaires d’une telle situation consistent d’une part à porter préjudice aux droits et garanties du contribuable en cas de réclamation contentieuse suite à l’excès de pouvoir d’un service du fisc sur l’usager.
Ensuite, ce genre de structure est à l’origine d’amoindrissement du rendement fiscal dû au protectionnisme et au détournement des recettes au détriment du fisc par les responsables de ces entités, si des mesures de contrôle efficaces internes liées à l’analyse risques ne sont pas prises par les autorités de la DGI.
Enfin, ce genre de situation pourrait entrainer une paralysie généralisée de toute l’administration fiscale si des dispositions urgentes n’y sont pas prises par leurs supérieurs hiérarchiques.
Somme toute, la mission d’AFRITAC de l’Ouest du FMI, la DGI et le Ministère de l’économie et des finances du Budget (MEFB) ont tous déploré ce dysfonctionnement organisationnel de la DGI.
Pour éradiquer cette léthargie dysfonctionnelle, il a été question de donner l’autorisation aux experts et cadres de la DGI de mettre sur pied un autre organigramme bien adapté aux réalités de l’administration fiscale guinéenne.
Quant au second point, il est la conséquence logique du premier en ce sens qu’au niveau des inspections régionales des impôts, il a été constaté que certains inspecteurs régionaux des impôts avaient la latitude de gérer et contrôler à la fois certains impôts tels que les impôts et taxes sur les propriétés bâties on non bâties. Mais cet état de fait n’était que comportemental et non structurel ou légitime on aurait dû le penser ainsi. Donc, tous les maux assaillant l’administration fiscale déconcentrée doivent être abordés au paragraphe 2 de cet article.
Enfin, la proposition d’un nouvel organigramme efficace et pertinent par les experts du FMI en étroite collaboration avec la DGI a été faite. Cet organigramme amélioré, joint en annexe est l’une des mesures de réformes administratives que nous allons aborder dans la seconde partie de notre document.
La mauvaise gestion des ressources humaines
La gestion des ressources humaines reste et demeure un problème entier au sein des administrations fiscales des pays d’Afrique en général et de la Guinée en particulier.
Ce problème est tellement important sinon capital dans le fonctionnement et le dynamisme d’une structure administrative bien définie.
Par conséquent, une mauvaise gestion des ressources humaines d’un service peut inéluctablement entraîner le mauvais fonctionnement de ce service. C’est effectivement ce constat amer que l’on a fait de l’administration fiscale Guinéenne où les agents et cadres subissent des sorts affectant négativement leur vie professionnelle dont les causes sont d’ordres institutionnel (manque de plan de carrière officiel), social (corruption, affinité parentale ou ethnique) systémique (manque de structures de formation professionnelle adéquate), etc.
Quant aux conséquences lourdes et multiples de ce phénomène, on peut noter entre autres : la démoralisation des travailleurs, le manque de motivation, le fossé de l’inégalité de compétences, la révolte, le faible rendement au poste de travail des cadres et agents, etc.
En somme, comme se penchait l’atelier du CREDAF tenu du 03 au 07 juillet 2013 au TOGO axé sur la problématique de gestion des ressources humaines dans les administrations fiscales, il a été mentionné dans le document de synthèse que quatre éléments essentiels caractérisent ce phénomène dont il est intéressant de les connaitre :
- le recrutement du personnel ;
- la formation professionnelle du personnel ;
- l’évaluation du personnel ;
- l’organisation et attributions des services.
Donc, nous allons passer au peigne fin tous les facteurs liés à cette problématique de gestion des ressources humaines au sein de notre système fiscal.
Un recrutement inapproprié du personnel des impôts
En Guinée et dans bien de pays d’Afrique, seul le Ministère de la Réforme Administrative, de la Fonction Publique et du Travail (MRAFPT) qui a compétence de recruter soit sur dossiers soit par voie de concours tous les fonctionnaires de tels ou tels services publics sans que ces derniers n’aient exprimé préalablement auprès de ce ministère leurs besoins réels en ressources humaines.
Le plus généralement les recrutements faits sur dossiers sont à l’origine d’une anarchie sans précédent constatée çà et là dans les différents ministères publics où les fonctionnaires engagés et affectés dans les services publics concernés n’ont pas les compétences professionnelles nécessaires ou le niveau académique qu’il faut pour servir dans telle ou telle direction ou dans tel ou tel poste.
C’est la corruption totale qui est à l’origine de cette pagaille sans précédent organisée par le MRAFP où les acteurs ou co-acteurs exigent à leurs clients une certaine somme d’argent pour qu’ils soient engagés à la fonction publique pour aller servir dans tel ou tel ministère. Peu importe le niveau et quelque fois les diplômes falsifiés viennent aggraver cette situation. Les plus ou mieux disant en termes d’argent seraient les mieux engagés et les mieux affectés dans les départements stratégiques de l’Etat pour aller servir au ministère des finances et implicitement à la DGI ou à la Direction générale des Douanes.
Il n’est pas rare de constater en Guinée que certains agents des impôts ou des douanes qui n’ont même pas fait les études universitaires peuvent se trouver au sommet de la hiérarchie administrative (hiérarchie A), même des vendeurs d’arachide, disait un jour un professeur d’université Général Lanana Conté à Conakry, sont aujourd’hui engagés dans la fonction publique et classés dans la catégorie ou hiérarchie A au même titre que ceux qui ont trimé pendant plus de dix-huit ans d’études sur les bancs avec le niveau bac plus 4 ou 6. Face à de telle situation comment l’administration peut être efficace ou crédible ?
Quant au recrutement par voie de concours, cette procédure est rarissime pour ne pas dire compromise encore par les autorités du ministère de la fonction publique. Le paradoxe de tous les services publics et notamment l’administration fiscale, c’est le fait que les 90% des travailleurs sont cadres de la hiérarchie A et les 10% des agents d’exécution qui ne savent même pas à quelle hiérarchie doivent-ils s’attacher en matière de commandement managérial. C’est de l’anarchie à tous les niveaux sans compter celle des administrations fiscales et douanières où les effectifs sont pléthoriques et peu rentables.
Si l’on pense décortiquer tous les maux qui assaillent la fonction publique guinéenne, l’on ne tarirait pas de verbes ou de qualificatifs pernicieux et cela peut être un autre sujet bateau de thèse doctorale.
Un plan de formation non fiable et un plan de carrière du personnel inexistant
L’un des maux névralgiques qui pénalisent la fonction publique guinéenne en général et l’administration fiscale en particulier c’est le faible niveau ou le manque de formation professionnelle des ressources humaines à tous les niveaux de la hiérarchie. La formation professionnelle initiale et celle continue au niveau des services publics ne sont pas inscrites dans un programme formel et bien établi. La DGI qui compte un effectif de plus de 1 800 travailleurs ne dispose d’aucun budget de formation des ressources humaines.
Chaque année, la coopération française n’accorde que deux places à la Guinée pour la formation des inspecteurs des impôts à l’Ecole de régie financière (Ecole Nationale des Impôts de Clermont Ferrand et l’Université Paris Dauphine). Or, si l’on fait le ratio de formation par rapport aux besoins exprimés du personnel formable, l’on peut environ être dans l’ordre de 0, 003 soit 0, 3%. Le manque de plan de carrière, de motivation du personnel et d’un plan stratégique de formation à l’échelon national couvert par des moyens financiers et techniques sont l’une des causes de la mauvaise gestion et de la rentabilité des ressources humaines de toutes les administrations du pays y compris celle des impôts.
La deuxième cause non des moindres de la mauvaise gestion du personnel de la DGI dépend du fait qu’elle ne dispose d’aucune école de formation professionnelle des agents.
Toutes les formations domestiques sont généralement financées par soit la France, soit la BAD mais non pas le budget national. Le gouvernement n’en fait pas une priorité. Les agents et cadres sont laissés pour compte et l’Etat ne parvient même pas à inscrire le problème de formation dans sa politique de bonne gouvernance.
En outre, le plan de carrière permettant de suivre l’évolution de chaque cadre ou agent dans sa vie professionnelle n’existe pratiquement pas. Les cadres et agents sont nommés à des postes de décision sur des bases irrationnelles (affinité, parenté, copinage, ethnocentrisme, régionalisme, etc.). Voilà d’autres tristes réalités qui fragilisent le système fiscal de la Guinée dans son entièreté. En aucun cas, le choix des cadres valeureux et compétents pour occuper tel ou tel poste est réaliste en dépit du contrat de performance qui lie la DGI au Ministère.
Interdiction formelle lui est faite de prendre même une petite note de service pour affecter un tel ou tel chef de service (chef de bureau, de section, de division, etc.) sans se référer à la hiérarchie supérieure qui, d’ailleurs dénature le choix judicieux du directeur. Le manque d’autonomie de gestion des ressources humaines marqué par le manque d’autorité allouée au directeur national des impôts, constituent d’autres facteurs qui sont à l’origine de l’aggravation de la faiblesse du rendement fiscal et de l’imposition sur le revenu en Guinée.
Le pouvoir législatif tout comme l’exécutif devraient faire le problème d’institution de plan de carrière des fonctionnaires comme une priorité si l’on compte imprimer une nouvelle dynamique au bon fonctionnement de l’administration publique de notre pays où les valeurs intrinsèques et extrinsèques doivent être des indicateurs de choix des agents et cadres pour occuper tel ou tel emploi. Voilà une autre cause des maux dont souffre l’administration publique et notamment celle des impôts dont les conséquences sont néfastes pour l’économie et les finances publique de notre pays.
La formation professionnelle devrait constituer un investissement pour les administrations en assurant l’acquisition, le maintien et le développement des qualités professionnelles des agents. Elle permettrait l’obtention des fondamentaux lors de la formation initiale ou en cours de carrière, en cas d’adaptation au poste de travail ou d’évolution prévisible des métiers. Elle favoriserait également le développement des compétences et des qualifications.
La formation professionnelle serait aussi un élément facilitateur dans les processus de changement. Son rôle dans l’accompagnement de la modernisation, tout comme dans les évolutions stratégiques, est certain. Universelle, elle permettrait de s’associer à l’effort de coopération et de favoriser la mutualisation internationale.
Mais fort malheureusement, le problème de formation professionnelle constitue un grand goulot d’étranglement qui pénalise encore très fort les services publics guinéens y compris ceux de l’administration fiscale de notre pays. Cet état de fait doit nous interpeller à plus d’un titre si l’on envisage mettre sur pied une administration fiscale au vrai service du développement à l’instar des pays développés comme la France, la Belgique, le Canada, etc.
Plus indirectement, la formation professionnelle constitue un excellent levier managérial. Elle va, en effet, permettre de valoriser l’action des personnes méritantes en leur donnant l’accès à un niveau supérieur de connaissances ou en leur offrant des possibilités de promotion. Métier à part entière, la formation pourra aussi être utilisée comme un signe de reconnaissance des mérites. L’animation de stages, tout comme la participation à l’élaboration de la documentation pédagogique, pourront être confiées aux meilleurs collaborateurs.
Initiale ou continue, la formation professionnelle ne doit pas, en raison même de sa nature et de ses effets, être perçue comme une variable d’ajustement. Sa mise en œuvre passe par la définition d’un cadre stratégique précis, l’élaboration d’une architecture opérationnelle claire, la détermination d’une offre de formation la plus adaptée possible au contexte et la mise en place d’un accompagnement rationnel de l’activité pédagogique.
Dr MAMADOU ALIOU BAH, Inspecteur Principal des Impôts.
